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PROCESSO: | 00002754.989.20-0 |
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ÓRGÃO: |
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ASSUNTO: | Contas de Prefeitura - Exercício de 2020 |
EXERCÍCIO: | 2020 |
INSTRUÇÃO POR: | UR-09 |
PROCESSO(S) DEPENDENTES(S): | 00014882.989.20-5 |
Em exame, nos termos do art. 71, I, c/c art. 31, § 1º , ambos da Constituição Federal, art. 33, XIII, da Constituição Estadual, e art. 2º, II, da Lei Complementar Estadual nº 709/1993, a prestação das contas municipais em epígrafe.
A partir das informações obtidas no curso do processo, consideram-se os resultados contidos no quadro abaixo:
SÍNTESE DO APURADO APÓS CONCLUÍDA A INSTRUÇÃO PROCESSUAL |
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CONTROLE INTERNO |
REGULAR |
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA - Resultado no exercício |
-0,04% |
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA - Percentual de investimentos |
10,19%[1] |
DÍVIDA DE CURTO PRAZO |
FAVORÁVEL |
DÍVIDA DE LONGO PRAZO |
FAVORÁVEL |
PRECATÓRIOS - Foi suficiente o pagamento/depósito de precatórios judiciais? |
SIM |
PRECATÓRIOS - Foi suficiente o pagamento de requisitórios de baixa monta? |
SIM |
ENCARGOS - Efetuados os recolhimentos ao Regime Geral de Previdência Social (INSS)? |
SIM |
ENCARGOS - Efetuados os recolhimentos ao Regime Próprio de Previdência Social? |
PREJUDICADO[2] |
ENCARGOS - Está cumprindo parcelamentos de débitos de encargos? |
SIM |
TRANSFERÊNCIAS AO LEGISLATIVO - Os repasses atenderam ao limite constitucional? |
SIM |
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - Despesa de pessoal em dezembro do exercício em exame |
43,83% |
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - Atendido o artigo 42, da LRF? |
SIM |
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - Atendido o artigo 21, II, da LRF? |
SIM |
ENSINO - Aplicação na Educação - art. 212, Constituição Federal (limite mínimo de 25%) |
29,39% |
ENSINO - Fundeb aplicado no Magistério (limite mínimo de 60%) |
73,73% |
ENSINO - Recursos Fundeb aplicados no exercício |
95,97% |
ENSINO - Se diferida, a parcela residual (de até 5%) foi aplicada até 31.03 do exercício subsequente? |
SIM |
SAÚDE - Aplicação na Saúde (limite mínimo de 15%) |
30,73% |
Preliminarmente, registra-se que as contas da Municipalidade foram objeto de Acompanhamento Quadrimestral, com base no art. 1º, § 1º, da Resolução nº 01/2012, cujas ocorrências de fiscalização foram anotadas nos relatórios anexados eletronicamente nos eventos 16.7 (1º Quadrimestre) e 28.5 (2º Quadrimestre), objetivando oportunizar à Administração a prevenção e correção dos rumos das ações que se apresentassem com tendências ao descumprimento dos objetivos estabelecidos, dentro do próprio período.
Cumpre ainda destacar que, não obstante os interessados tenham sido notificados para que tomassem conhecimento do Relatório da Fiscalização e apresentassem as alegações necessárias (eventos 43, 46 e 48), deixaram transcorrer in albis os prazos que lhes foram conferidos.
Instada a se manifestar, a douta Assessoria Técnico-Jurídica, por seu segmentos Economia, Jurídico e Chefia, opinou pela emissão de parecer favorável às contas anuais de 2020 da Prefeitura com recomendação de que se adotem medidas eficazes para melhorar os Índices de Eficiência da Gestão Municipal – IEG-M e regularizem-se os apontamentos existentes em recursos humanos, na realização de despesas, no ensino e na saúde (evento 63).
Observada a adequação da instrução processual, respeitadas as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, o Ministério Público de Contas, a despeito das conclusões da digna Assessoria Técnica, e na qualidade de fiscal da lei, opina pelo prosseguimento do feito, com emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, com recomendações, vez que as Contas de Governo não se apresentaram dentro dos parâmetros legais e dos padrões esperados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.
De início, importa destacar a queda do desempenho do município quanto à qualidade geral dos gastos e investimentos públicos aferidos pelo IEG-M que, conforme histórico apresentado pela d. Fiscalização (evento 39.17, fl. 2), tem apresentado sucessível declínio nos últimos exercícios, a indicar precariedade na gestão municipal:
Como se vê, a nota do IEG-M geral regrediu ao insuficiente patamar “C” (baixo nível de adequação), refletindo fraquezas na maioria dos eixos finalísticos do indicador. E neste cenário, importa anotar que tal desempenho dificulta, inclusive, o alcance de inúmeras metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável propostas pela Agenda 2030 entre países-membros da ONU, tendo em vista a correlação existente entre as questões no bojo do IEG-M e as metas dos ODS (item H.1), a impor determinação de que a Administração empreenda todos os esforços necessários à correção das falhas operacionais registradas.
Dentre as demais ocorrências apontadas em relatório da Fiscalização, questão de evidência é também a manutenção do pagamento de gratificação denominada “abono natalício” aos servidores municipais (item B.1.9.2), benefício que, conforme já destacado por este Parquet na análise das contas pretéritas e pela d. ATJ-Jurídica na presente análise, mostra-se “contrário ao atendimento do interesse público e/ou às exigências do serviço, nos termos dos artigos 111 e 128 da Constituição do Estado de São Paulo, não guardando vínculo com o interesse público e os princípios da razoabilidade, da moralidade e economicidade” (evento 63.2, fl. 2), e que teve sua cessão determinada por esta Corte na análise das contas do exercício de 2019 (TC-4406.989.19-4[3]).
Nesse sentido, destaca-se que a jurisprudência deste E. Tribunal tem reiteradamente rechaçado a realização de tais pagamentos:
“Quanto ao pagamento de 14º salário, instituído pela Lei Municipal nº 03/96, existe vasta jurisprudência no sentido de que o pagamento de tal verba, por vezes denominada “abono natalino” ou “gratificação de aniversário” não atende aos princípios do interesse público, razoabilidade e economicidade. Nesse sentido também caminham as decisões majoritárias desta Corte de Contas. [...] Por todo o exposto, não há como afastar as irregularidades abordadas neste tópico, que demandam a emissão de parecer desfavorável à aprovação das contas de 2018 do Executivo de Nova Aliança”. (TCE/SP, Segunda Câmara, contas de 2018 da Prefeitura de Nova Aliança, Rel. Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho, j. em sessão de 15/09/2020).
“Quanto ao pagamento de 14º salário, instituído pela Lei Municipal nº 340/88, existe vasta jurisprudência no sentido que o pagamento de tal verba, por vezes denominada “abono natalino” ou “gratificação de aniversário” não atende aos princípios do interesse público, razoabilidade e economicidade. Nesse sentido também as decisões majoritárias desta Corte de Contas. No caso do Município de União Paulista, a Origem informa a elaboração do Projeto de Lei para revogação do benefício, em atendimento a determinação do Ministério Público Estadual. A Fiscalização deverá acompanhar a evolução da matéria no próximo roteiro.” (TCE/SP, Segunda Câmara, contas de 2018 da Prefeitura de União Paulista, Rel. Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho, j. em sessão de 25/08/2020).
“No que diz respeito ao pagamento de 14º salário, embora houvesse previsão legal, reputo que esse benefício não atende ao interesse público nem às exigências do serviço, nem se encontra em harmonia com os princípios da razoabilidade, da moralidade e da economicidade. Porém, relevo a impropriedade diante da notícia de que o benefício foi extinto após a declaração de inconstitucionalidade da lei autorizadora.” (TCE/SP, Segunda Câmara, contas de 2019 da Prefeitura de Américo de Campos, Rel. Conselheira Substituta Silvia Monteiro, j. em sessão de 23/03/2021).
Não é outro, repise-se, o entendimento do TJ/SP, que em diversas oportunidades já se posicionou pela inconstitucionalidade de dispositivos que concederam benefícios desta natureza:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Município de Jales – Artigos 99 e 100 da Lei Complementar Nº 16, de 31 de maio de 1993, que concede “gratificação de aniversário” aos servidores ativos e inativos – Vantagem que não atende ao interesse público e às exigências do serviço – Violação aos princípios constitucionais da moralidade, interesse público e razoabilidade – Arts. 111, 128 e 144 da Constituição Estadual - Inconstitucionalidade declarada – Ação procedente.” (TJ-SP, Órgão Especial, ADI 2046688-93.2017.8.26.0000, Rel. Des. João Negrini Filho, j. 07.03.2018, v.u.).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Artigo 81, da Lei Complementar nº 08/1992, e da Lei nº 1.082/2011, do Município de Macedônia, instituindo, a primeira, a incorporação de quinquênios aos vencimentos dos servidores “para todos os efeitos”, gerando o efeito conhecido como “repique” ou “cascata”, tendo a segunda mencionada lei criado o 14º salário a ser pago no mês do aniversário do servidor. 1. O efeito gerado pela LC 08/92 no cálculo do adicional viola proibição constitucional de acumulação de acréscimos ulteriores, os quais devem incidir sem considerar aquela incorporação. Precedentes do STF. 2. Do mesmo modo, “quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna”, tal como na concessão injustificada de 14º salário, há afronta aos princípios constitucionais da moralidade, razoabilidade, finalidade e interesse público. 3. Ofensa aos artigos 111, 115, XVI, e 128, da Constituição Bandeirante. 4. Julgaram procedente a ação, declarando a inconstitucionalidade do artigo 81, da Lei Complementar nº 08/1992, e da Lei nº 1.082/2011, do Município de Macedônia.” (TJ-SP, Órgão Especial, ADI 2046688-93.2017.8.26.0000, Rel. Des. João Negrini Filho, j. 07.03.2018, v.u.).
Ademais, reforça-se, a questão é substancialmente grave, tendo em vista que o valor gasto a esse título, R$ 276.727,00 (evento 39.18, fls. 11-12), é considerável para um Município de pequeno porte como é o caso da Prefeitura em análise.
Neste contexto, o Parquet de Contas pugna por nova determinação à Origem para que adote providências voltadas a adequar seu ordenamento às diretrizes constitucionais vigentes, sem prejuízo de que, adicionalmente, seja dado conhecimento da impropriedade ao Ministério Público Estadual, para as medidas que entender cabíveis acerca da Lei Municipal nº 1.407/1994 (evento 39.13) que ampara o pagamento de “14º salário”.
Também merece destaque o item C.1 do relatório, vez que, em que pese constatada a aplicação nos mínimos constitucionais e legais no ensino, registrou a d. Fiscalização que a remuneração do magistério ficou abaixo do piso nacional, em contrariedade à Lei nº 11.738/2008 que, em seu art. 2º, § 1º, estabelece que o vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básica deve corresponder ao piso salarial profissional nacional, sendo vedada a fixação do vencimento básico em valor inferior, a demandar o aperfeiçoamento da gestão educacional, a fim de fixar a remuneração dos profissionais do magistério de acordo com o piso nacional estipulado para o exercício.
Do mesmo modo, deve o município adotar medidas para atendimento à Lei nº 13.935/2019, que determina que o Poder Público assegure o atendimento psicológico e socioassistencial aos alunos da rede pública de educação básica, vez que o prazo para o cumprimento de suas disposições encerrou-se em 12/12/2020 (art. 2º[4]).
Acerca dos precatórios (item B.1.5), embora a Prefeitura tenha pago corretamente a mora judicial, a Fiscalização apontou falha na contabilização de valores referentes a tal dívida, falha acerca da qual a Administração já havia sido advertida por oportunidade do exame das contas de 2018 (TC-4065.989.18-8[5]) e 2019 (TC-4406.989.19-4[6]).
Nesta esteira, imperioso determinação aos gestores municipais de que mantenham sua escrituração contábil regular, a fim de possibilitar o controle das verbas públicas e o devido trabalho da Fiscalização, em respeito aos princípios da evidenciação contábil (art.83, da Lei nº 4.320/64) e da transparência (art. 1º, § 1º, da LRF).
Por fim, no que tange as falhas apontadas no item D.1.1.5.2, que trata da contratação de serviços para enfrentamento da pandemia causada pela Covid-19, tendo em vista que as contratações vem sendo tratadas em autos próprios (TCs 016781.989.20-7, 017302.989.20-7 e 020726.989.20-5), restringe-se o MPC à proposta de recomendação de que o município adote providências visando ao atendimento da Lei de Licitações e Contratos.
Ante o exposto, o Ministério Público de Contas opina pela emissão de PARECER PRÉVIO DESFAVORÁVEL, em especial, pelos seguintes motivos:
1. Item B.1.5 – registro incorreto das pendências judiciais no Balanço Patrimonial em ofensa aos princípios da transparência e da evidenciação contábil (REINCIDÊNCIA – falha apontada nos exercícios de 2018 e 2019);
2. Item B.1.9.2 – pagamento de abono natalício aos servidores, configurando-se gratificação sem contrapartida, em afronta aos art. 37, X, da Constituição Federal c/c arts. 111 e 128 da Constituição Estadual (REINCIDÊNCIA); e
3. Item C.1 – inobservância ao piso nacional mínimo do magistério público da educação básica; não implementação de serviço de psicologia educacional e de serviço social na rede pública escolar.
Ademais, impende que a Administração adote providências necessárias ao exato cumprimento da lei (art. 71, IX, da Constituição Federal e art. 33, X, da Constituição Estadual) e aprimore a gestão nos seguintes pontos:
1. Itens A.2, C.2, D.2, E.1, F.1 e G.3 – corrija as diversas impropriedades apontadas pelo IEGM sob as perspectivas Planejamento (i-Planejamento), Educação (i-Educ), Saúde (i-Saúde), Gestão Ambiental (i-Amb), Gestão da Proteção à Cidade (i-Cidade) e Governança de Tecnologia da Informação (i-GOV-TI), conferindo maior efetividade aos serviços prestados pela Administração;
2. Item D.1.1.5.2. – adote providências visando ao cumprimento da formalização das licitações e contratos, em atendimento à Lei de Licitações e Contratos;
3. Item H.1 – adote as medidas necessárias ao atingimento das metas propostas para os objetivos de desenvolvimento sustentável; e
4. Item H.3 – atenda as recomendações, determinações e instruções do TCESP.
Acerca de tais recomendações, é preciso alertar a Origem que a reincidência sistemática nas falhas incorridas poderá culminar no juízo desfavorável das contas relativas a exercícios vindouros, sujeitando ainda o responsável às sanções previstas no art. 104, da LCE nº 709/93.
No mais, pugna o MPC por expedição de ofício à Procuradoria-Geral de Justiça com vistas ao eventual ajuizamento de ADI em face da Lei Municipal nº 1.407/1994, que instituiu abono natalício aos serviços municipais.
Por fim, caso haja juntada de qualquer novo documento ou pronunciamento nos autos, nisto incluída a manifestação de órgão técnico desta Corte de Contas, desde já se requer vista, nos termos do art. 70, § 1º, do Regimento Interno, c/c art. 3º, inc. I, da Lei Complementar nº 1.110/2010, a fim de que o Ministério Público de Contas, atuando como fiscal da ordem jurídica, possa ter acesso a todos os elementos da instrução processual.
É o parecer.
São Paulo, 8 de dezembro de 2021.
RENATA CONSTANTE CESTARI
Procuradora do Ministério Público de Contas